عدم شمولیت قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تامین و توقیف اموال دولتی نسبت به شرکت های دولتی

شرکت‌های دولتی مشمول قانون ۱۳۶۵ نیستند، یعنی حتی اگر شرکت صددرصد دولتی باشد و کار حاکمیتی کند، باز هم از حمایت قانون «عدم توقیف اموال دولتی» برخوردار نیست.

شرکت‌های دولتی مشمول قانون ۱۳۶۵ نیستند، یعنی حتی اگر شرکت صددرصد دولتی باشد و کار حاکمیتی کند، باز هم از حمایت قانون «عدم توقیف اموال دولتی» برخوردار نیست.

دلایل این نظر به ترتیب زیر است :

1- محدوده‌ی شمول قانون ۱۳۶۵:
قانون «نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵» فقط شامل وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی می‌شود؛ آن دسته از نهادهایی که درآمد و هزینه‌شان در بودجه کل کشور منظور می‌شود.

شرکت‌های دولتی معمولاً بودجه و حساب‌های مستقل دارند، بنابراین از دامنه‌ی این قانون خارج‌اند.

2-  استناد به قانون برنامه هفتم توسعه (۱۴۰۳):

در بند «ب» ماده ۱۲۰ برنامه هفتم (۱۴۰۳)، مجدداً اشاره شده که مقررات مالی دولت شامل دستگاه‌هایی است که بودجه‌شان در بودجه کل کشور است و شرکت‌های دولتی از این نظر مستقل هستند.

3- تفسیر محدود بند (ج) ماده ۲۴ قانون الحاق (۱۳۹۳):

گرچه در ظاهر، بند (ج) ماده ۲۴ گفته «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری»، ولی فلسفه‌ی قانون هنوز همان است (مهلت دادن برای پرداخت از محل بودجه عمومی) و شرکت‌های دولتی بودجه‌شان مستقیماً در اختیار سازمان برنامه و بودجه نیست؛ بنابراین سازمان برنامه و بودجه نمی‌تواند از بودجه آنها مبلغی کسر و به محکوم‌له بدهد، چون چنین اختیار و تخصیصی درباره شرکت‌ها وجود ندارد، به همین دلیل در عمل، بند (ج) ماده ۲۴ هم از شمول شرکت‌های دولتی خارج است.

3- تأیید نظر سازمان برنامه و بودجه:

اجرای بند (ج) ماده ۲۴ فقط برای دستگاه‌هایی ممکن است که ردیف بودجه‌ای در قانون بودجه کل کشور دارند، و این امر در مورد شرکت‌های دولتی یا نهادهای عمومی غیردولتی عملاً ممکن نیست.

بررسی نظریه مشورتی :

استعلام:

«قانون نحوه پرداخت محكومبه دولت و عدم تأمين و توقيف اموال دولتي مصوب 1365»، به منظور جلوگيري از اختلال در انجام وظايف حاكميتي و خدمات عمومي، سازوكار ويژهاي را براي اجراي احكام قطعي عليه وزارتخانهها و مؤسسات دولتي پيشبيني كرده است. با اين وجود، به دليل تحولات ساختاري در نظام اداري كشور و واگذاري بخش عمدهاي از پروژههاي عمراني و وظايف زيرساختي به شركتهاي دولتي تخصصي، شاهد بروز تفاسير متعارض و رويههاي قضايي متشتت در محاكم دادگستري و دواير اجراي احكام در خصوص دامنه شمول اين قانون بر اين شركت ها هستيم. رويه غالب در محاكم اين است كه با اتكاء به تفسير لفظي و مضيق از ماده واحده و با استناد به تعاريف قوانين مؤخر (مانند قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366 با اصلاحات بعدي)، ميان «مؤسسه دولتي» و «شركت دولتي» تمايز قائل شده و شركتهاي دولتي را به طور مطلق از شمول اين قانون خارج ميدانند. اين رويكرد، ضمن ايجاد چالشهاي جدي براي اجراي پروژههاي ملي، به نظر ميرسد با فلسفه قانونگذاري و منطق حقوقي سازگار نباشد؛ زيرا:

1- اولويت تفسير غايي بر تفسير لفظي (فلسفه وضع قانون): روح حاكم بر قانون سال ،1365 صيانت از خدمات عمومي و جلوگيري از توقف برنامههاي مملكتي به دليل محدوديتهاي بودجهاي بوده است. در ماهيت، تفاوتي ميان پروژه اي كه توسط يك وزارتخانه اجرا شود يا يك شركت دولتي كه صد در صد سهام آن متعلق به دولت بوده و صرفاً بازوي اجرايي همان وزارتخانه در امور حاكميتي و عمراني است (مانند شركت مادر تخصصي ساخت و توسعه زيربناهاي حمل و نقل كشور)، وجود ندارد. توقيف آني اموال و حسابهاي چنين شركتي كه حيات آن كاملاً به رديفهاي بودجه سنواتي كل كشور وابسته است، مستقيماً به توقف پروژههاي ملي و تضييع حقوق عمومي منجر ميشود كه اين امر، «نقض غرض» آشكار قانونگذار است.

2- ايراد تفسير تاريخي (تحميل مفاهيم مؤخر به اداره متقدم): استناد به تعاريف تفكيكي مندرج در «قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366 با اصلاحات بعدي» يا «قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي» براي تفسير اراده قانونگذار در سال ،1365 نوعي خطاي روششناختي در تفسير تاريخي است. در زمان وضع قانون نحوه پرداخت محكومبه دولت و عدم تأمين و توقيف اموال دولتي مصوب ،1365 چنين تمايز دقيقي در ادبيات حقوقي - اداري رايج نبوده و بسيار محتمل است كه عبارت «مؤسسات دولتي» مفهومي عام و دربرگيرنده تمامي واحدهاي سازماني متكي به بودجه عمومي را شامل ميشده است.
3- لزوم تفسير سيستمي و هماهنگ (قويترين دليل بر شمول): همانگونه كه مستحضريد نظام حقوقي يك كل منسجم است. بند (ج) ماده (24) قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2)
مصوب ،1393 سازوكار اجرايي پس از سپري شدن مهلت قانوني مندرج در ماده واحده مصوب 1365 را تبيين كرده است. اين ماده به صراحت، دامنه شمول خود را «دستگاههاي اجرايي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري» تعيين كرده است كه بر اساس متن ماده ،5 اين دستگاهها شامل كليه وزارتخانهها، مؤسسات دولتي و شركتهاي دولتي نيز ميشود.
از اين رو، نوعي تناقض منطقي و غير قابل دفاع ايجاد ميشود؛ چگونه ميتوان پذيرفت كه قانونگذار، شركتهاي دولتي را در مرحله نهايي و شديدتر برداشت مستقيم از حساب (موضوع قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب 1393) مشمول چرخه قانوني بداند؛ اما آنها را از مرحله اوليه و امتيازي تعويق هيجده ماهه پرداخت (موضوع ماده واحده قانون نحوه پرداخت محكومبه دولت و عدم تأمين و توقيف اموال دولتي مصوب 1365) معاف كند؟ تنها تفسير معقول و هماهنگ، آن است كه اراده مؤخر قانونگذار در سال 1393 ابهام موجود در قانون سال 1365 را مرتفع نموده و دامنه شمول هر دو را يكسان در نظر گرفته است.
لذا با عنايت به جميع مراتب پيشگفته و در راستاي ايجاد وحدت رويه قضايي، جلوگيري از توقف پروژههاي ملي و تبيين دقيق حقوق و تكاليف دستگاههاي اجرايي، خواهشمند است آن اداره كل نظر مشورتي خود را در خصوص پرسشهاي زير اعلام فرماييد:
1- آيا با توجه به فلسفه قانونگذاري مبني بر جلوگيري از ختلال در خدمات عمومي و لزوم تفسير غايي، ميتوان شركتهاي دولتي كه متكفل امور حاكميتي و عمومي بوده و منبع مالي آنها صرفاً بودجه كل كشور است
را مشمول «قانون نحوه پرداخت محكومبه دولت و عدم تأمين و توقيف اموال دولتي مصوب 1365» دانست؟
2- آيا استناد به تعاريف تفكيكي مندرج در قوانين مؤخر مانند «قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366 با اصلاحات بعدي» براي تفسير مضيق ماده واحده صدرالذكر و خروج شركتهاي دولتي از شمول آن، با اصول تفسير تاريخي و سيستمي حقوق سازگاري دارد؟ -3 با توجه به اينكه بند (ج) ماده (24) «قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2)» مصوب ،1393 در مقام بيان سازوكار اجرايي پس از سپري شدن مهلت ماده واحده مصوب ،1365 به صراحت «شركتهاي دولتي» را در بر ميگيرد، آيا اين امر به معناي آن نيست كه اين شركتها از ابتدا نيز مشمول مهلت و امتيازات مقرر در ماده واحده مذكور بودهاند؟
4- آيا تفكيك ماهوي ميان شركتهاي دولتي (تجاري - رقابتي در مقابل حاكميتي - عمراني) و شمول قانون صرفاً بر دسته دوم، راهكار حقوقي مناسبي براي حل تعارض موجود و تحقق همزمان عدالت و منافع عمومي
محسوب ميشود؟

پاسخ:

اولا،ً قانون نحوه پرداخت محكومبه دولت و عدم تأمين و توقيف اموال دولتي مصوب 1365 صرفاً ناظر بر وزارت خانه ها و مؤسسات دولتي است كه درآمد و مخارج آنها در بودجه ساليانه كل كشور منظور ميشود.
ثانيا،ً با لحاظ بند «ب» ماده 120 قانون برنامه هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران مصوب ،1403 هرچند بند «ج» ماده 24 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب ،1393 دستگاههاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي را به طور مطلق به كار برده است؛ اما با توجه به قرائن و امارات زير اين اطلاق منصرف از شركتهاي دولتي است:
 الف- فلسفه وضع قانون نحوه پرداخت محكومبه دولت و عدم تأمين و توقيف اموال دولتي مصوب 1365 و اعطاي مهلت به وزارتخانهها و مؤسسات دولتي اين است كه درآمد و مخارج اين مراجع و نهادها در بودجه كل كشور منظور ميشود و بالطبع براي پيشبيني، تصويب و تخصيص مبالغي كه به عنوان محكومعليه بايد پرداخت كنند، نياز به مهلت است و با تصويب بند «ج» ماده 24 يادشده، فلسفه اصلي موضوع تغيير نكرده است.
ب- بند «ج» ماده 24 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب ،1393 تكليفي براي سازمان مديريت و برنامهريزي كشور (سازمان برنامه و بودجه فعلي) مقرر كرده است كه انجام اين تكليف توسط سازمان مزبور در مورد شركتهاي دولتي غير ممكن است؛ زيرا تخصيص بودجه اين شركتها در اختيار سازمان مديريت و برنامهريزي كشور (سازمان برنامه و بودجه فعلي) نيست تا بتواند محكومبه را از بودجه سنواتي آنها كسر و به محكومله يا اجراي احـكام دادگاه و يا ديگر مراجع قضايي و ثبتي مربوط پرداخت كند؛ همانگونهكه اطلاق عبارت «دستگاههاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري» مذكور در بند «ج» ماده 24 يادشده، مؤسسات يا نهادهاي رسمي عمومي غير دولتي كه در ماده 5 قانون مديريت خدمـات كشـوري مصـوب 1386 با اصـلاحات بعدي قيـد شـدهاند را در برنميگيـرد؛ زيرا تخصـيص بودجه اين مؤسسات نيز در اختيار سازمان مديريت و برنامهريزي كشور (سازمان برنامه و بودجه فعلي) نيست. همچنين اختصاص مبالغي به شركتهاي دولتي تحت عنوان كمك و غير آن، منصرف از تخصيص بودجه سنواتي است.
شايسته ذكر است رئيس امور حقوقي و قوانين سازمان مديريت و برنامهريزي كشور طي نامه شماره 160507 مورخ 1394/7/1 خطاب به اين اداره كل صريحاً اعلام داشته است «اجراي تكاليف مندرج در بند يادشده (بندج ماده 24 قانون مورد بحث) توسط سازمان منوط به موارد ذيل است: 1- دستگاه اجرايي محكومعليه دارايرديف در قانون بودجه سنواتي باشد كه اين امر در مورد شركتهاي دولتي و نهادهاي عمومي غير دولتي عملاً امكانپذير نبوده و ...».
بنا به مراتب پيشگفته، شركتهاي دولتي از شمول مقررات قانون نحوه پرداخت محكومبه دولت و عدم تأمين و توقيف اموال دولتي مصوب 1365 خارج است و موضوع فعاليت شركتهاي دولتي؛ آنگونه كه در فرض سؤال آمده است و تفكيك بين شركتهاي دولتي داراي ماهيت تجاري و يا شركتهاي دولتي داراي ماهيت حاكميتي- عمراني براي شمول ماده واحده صدرالذكر مؤثر در مقام نيست. 

نظریه مشورتی شماره 7/1404/259 مورخ 1404/06/11

این مطلب توسط آقای محسن رفعتی، وکیل متخصص دعاوی ملکی در تاریخ 14 آبان 1404 در سایت درج شده است.

---

مطالب مرتبط

سفته و نحوه مطالبه آن

قانون نحوه پرداخت محکومٌ ‏به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب 15-08-1365

قانون بودجه سال 1341 کل کشور

شکایت از دستور اجرای سند رسمی (نظر مشورتی)