رای شماره 1750 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۷۵۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند ۱ـ۱۳ ماده ۱ مبنی بر هزینه تأمین پارکینگ برای سال ۱۳۹۸، ماده ۸ مبنی بر تأمین سرانه‌های فضای سبز شهری و اطلاق بند ۲۴ـ۱ـ۲ ماده ۲۴ سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر تبریز و آن قسمت از بند ۱۰ـ۱ـ ۸ از ماده ۱۰ مبنی بر کسری فضای باز برای سال ۱۳۹۸ از تاریخ تصویب
شماره۹۸۰۲۸۰۸ ۱۳۹۹/۱۲/۱۷
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس هیأت‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخـه از رأی هیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامه ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۵۰ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۱۸ با موضوع: «ابطال بند ۱ـ۱۳ ماده ۱ مبنی بر هزینه تأمین پارکینگ برای سال ۱۳۹۸، ماده ۸ مبنی بر تأمین سرانه‌های فضای سبز شهری و اطلاق بند ۲۴ـ۱ـ۲ ماده ۲۴ سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر تبریز و آن قسمت از بند ۱۰ـ۱ـ۸ از ماده ۱۰ مبنی بر کسری فضای باز برای سال ۱۳۹۸ از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۹/۱۱/۱۸ شماره دادنامه: ۱۷۵۰ شماره پرونده: ۹۸۰۲۸۰۸
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای عبدالحسین مسافر خسروشاهی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمت (الف) بند ۱ـ۱۳ ماده ۱ و قسمتی از بند ۱۰ـ۱ـ۸ از ماده ۱۰ و ماده ۸ و بند ۲۴ـ۱ـ۲ ماده ۲۴ از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر تبریز
گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمت (الف) بند ۱ـ۱۳ ماده ۱ و بند ۱۰ـ۱ـ۸ از ماده ۱۰ و ماده ۸ و بند ۲۴ـ۱ـ۲ و ۲۴ـ۵ـ۱ ماده ۲۴ از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر تبریز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«از آنجا که شهرداری‌ها استحقاق دریافت عوارض مذکور را به دلیل ابطال آنها در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ندارند و نیز به خاطر اینکه وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون بوده و الزام مالک به پرداخت عوارضی بیش از عوارض صدور پروانه (موضوع دادنامه ۵۸۷ ـ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ دیوان) با عناوین یاد شده مغایر احکام مقنن در باب تفویض اختیار وضع عوارض به شوراهای اسلامی شهرها است. ابطال (قسمت الف بند ۱ـ۱۳ ماده ۱ و بند ۱۰ـ۱ـ۸ از ماده ۱۰، ماده ۸ و بند ۲۴ـ۱ـ۲ و ۲۴ـ۵ـ۱ از ماده ۲۴) تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شهرداری تبریز در اجرای ماده ۱۳ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری مورد استدعاست. نظر به اینکه در صورت عدم تأمین توقفگاه با کسری پارکینگ در اعیانی‌های احداثی توسط شهروندان جرایمی در تبصره ۵ ماده صد قانون شهرداری‌ها پیش‌بینی شده است و شهروندان صرفاً موظف به پرداخت جریمه تعیینی توسط کمیسیون ماده صد می‌باشند واخذ عوارض مازاد بر جریمه در آراء متعدد از جمله ۱۸۹ ـ ۱۳۹۸/۲/۱۷ و ۲۱۵۵ ـ ۱۳۹۷/۱۰/۲۵ و... ابطال شده و با عنایت به اینکه شوراهای اسلامی جوازی در تغییر طرح تفصیلی از جمله تغییر کاربری املاک ندارند. علی‌القاعده نسبت به آن نیز نمی‌توانند وضع قاعده نمایند.
بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال ۱۳۹۰ به عنوان یک سیاست کلی، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی را در کاربری‌های مختلف مورد تاکید قرار داده و شوراهای اسلامی شهرها در هنگام صدور پروانه ساختمانی، عوارضی تحت عنوان عوارض فضای سبز شهری به آن افزوده‌اند و چون در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون گسترش فضای سبز شهرها و اصلاحیه‌های بعدی آن، عوارض فضای سبز شهری پیش‌بینی نشده است، بنابراین در جایی که عوارض فضای سبز شهری در صدور پروانه ساختمانی ممنوع شده تصویب و اخذ آن در اعیانی‌های احداثی بدون پروانه قطعاً مغایر قانون یاد شده بوده و قابل نقض است کما اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه ۷۴۶ ـ ۱۳۹۶/۹/۹ و ۱۸۸ ـ ۱۳۹۸/۲/۱۷ اخذ آن را غیر قانونی دانسته و مصوبات شوراها را در این زمینه ابطال کرده است. لذا موضوع ماده ۸ تعرفه عوارض محلی شورا و شهرداری تبریز مغایر دادنامه فوق‌الاشاره بوده و قابل وصول نیست و قابل ابطال است. هر چند طبق آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه ۵۸۷ ـ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ وضع عوارض برای بناهای احداثی ابقاء شده در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری، معادل عوارض صدور پروانه ساخت علاوه بر جرایم ماده صد تجویز شده است، اما اخذ عوارض مازاد بر آن مثل یک و نیم برابر، دو برابر یا بیشتر، از جمله عوارض مضاعف محسوب و فاقد وجاهت قانونی و برخلاف آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره ۷۸۶ ـ ۱۳۹۶/۸/۹، ۱۵۶ ـ ۱۳۹۸/۲/۱۰ و ۵۹۳ ـ ۱۳۹۸/۴/۱۱ بوده و بر این اساس تصویب عوارض ارزش روز نوع استفاده (تغییر کاربری) در بند ۲۴ـ۱ـ۲ از ماده ۲۴ مفهوم مخالف بند مذکور از ماده یاد شده این است که اگر تغییر کاربری صورت گیرد عوارض پیش‌بینی شده در ماده ۲۴ اخذ خواهد شد.
نهایتاً با توجه به اینکه دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه، اخذ چنین وجوهی را در شهرهای کشور خلاف قانون قلمداد کرده، حفظ حقوق شهروندی و اصل برابری افراد در برابر قانون و اصل عدالت مالیاتی (بند ۱۴ اصل ۳ و اصل ۲۰ قانون اساسی) و قاعده «هماهنگی و اصل وحدت رویه و ایجاد یکنواختی در نظام عوارض» مستنداً به «ماده ۱۴ آیین‌نامه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای شهرها مصوب سال ۱۳۷۸» اقتضاء می‌کند وقتی در قسمتی از این سرزمین اخذ برخی عوارض از شهروندان مغایر قانون شناخته شده و نمی‌توان آن را اخذ کرد، اخذ همان وجه از سایر شهروندان شهرهای کشور نیز جایز و قانونی نبوده و نیست، به همین دلیل از آنجا که تصویب عوارضی بیش از عوارض صدور پروانه در تعرفه عوارض محلی از جمله عوارض هزینه تأمین پارکینگ، فضای سبز و تغییر کاربری با ارزش روز نوع استفاده، برخلاف مواد ۵ و ۷ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و خارج از وظایف شورا مندرج درماده ۷۱ قانون (ماده ۸۰ اصلاحی ۱۳۹۶/۴/۲۰) و آراء هیأت عمومی دیوان می‌باشد. تقاضای ابطال آنها به دلایل فوق مورد استدعاست.»
متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:
«۱۳ـ۱: موارد و آیتم‌های عوارض پروانه ساختمانی و عوارض زیر بناهای تثبیت شده به شرح ذیل خواهد بود:
الف: عوارض پروانه ساختمانی شامل: زیربنا، پذیره، زیربنای اضافی، ۲۰ درصد ارزش تقویم روز غیرمسکونی غیر تجاری و غیر خدماتی و ۲۵ درصد ارزش تقویم روز تجاری و خدماتی، بالکن، اضافه پیش‌آمدگی پارکینگ، فضای سبز و قطار شهری و هزینه تأمین پارکینگ و کسری فضای باز. لازم به توضیح است هزینه تأمین پارکینگ و عوارض اضافه پیش‌آمدگی پارکینگ و کسری فضای باز در صورت تصویب در مراجع ذیربط قابل اخذ خواهد بود.
ماده ۸: بهای خدمات تأمین سرانه‌های فضای سبز شهری:
بهای خدمات تأمین سرانه‌های فضای سبز شهر معادل ۵ درصد عوارض پروانه ساختمانی (۵ درصد عوارض پروانه ساختمانی غیر مسکونی‌ها بر اساس عوارض پذیره مندرج در بند ۱۰ـ۲ و ۱۰ـ۳ ماده ۱۰ محاسبه خواهد شد) و ۲ درصد از عوارض پرونده‌های تخلف ساختمانی تعیین می‌شود و این عوارض به حساب ویژه سازمان پارک‌ها جهت توسعه فضای سبز واریز خواهد شد و سازمان‌های مذکور نیز می‌بایست مبلغ فوق را جهت توسعه و نگهداری فضای سبز به صورت بهینه و مناسب در سطح شهر هزینه نماید، بدیهی است تخطی از این موضوع تخلف محسوب می‌شود.
ماده ۱۰ـ عوارض زیربنای کاربری‌های مختلف:
۸ـ۱ـ۱۰: شهرداری مجاز به صدور پروانه ساختمانی بدون تأمین فضای باز و پارکینگ نیست ولی در صورت تصویب در مراجع ذیربط هزینه تأمین پارکینگ در کاربری مسکونی در بافت فرسوده و حاشیه‌نشینی pd ۶۰×۲۵ و در کاربری مسکونی در سایر محل‌ها pd ۹۰×۲۵ و در کاربری غیر مسکونی pd ۱۲۰×۲۵ به ازای هر مترمربع و همچنین هزینه تأمین سرانه فضای باز شهری آن به ازای هر مترمربع فضای از بین رفته معادل pd ۳۰۰ محاسبه و وصول خواهد شد. بدیهی است مبالغ هزینه تأمین پارکینگ و هزینه تأمین سرانه فضای باز در حساب‌های جداگانه‌ای واریز و نگهداری و برای احداث پارکینگ‌های عمومی و احداث پارک‌های محله‌ای بر سطح شهر هزینه خواهد شد.
ماده ۲۴ـ سهم استفاده از ارزش اقتصادی و مزایای کاربری‌های جدید بر اساس طرح‌های شهری:
۲ـ۱ـ۲۴: آن دسته از املاکی که بدون مراجعه به شهرداری برای آنها از طریق اداره ثبت اسناد و املاک سند صادر و تغییر کاربری در آن املاک صورت گرفته باشد مشمول عوارض این ماده خواهد بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور رئیس شورای اسلامی شهر تبریز به موجب لایحه شماره ۵/۴۰۱۷/ش/ت ـ ۱۳۹۸/۹/۶ توضیح داده است که:
«اولاً: مصوبات مورد شکایت شاکی که درخواست ابطال آنها را کرده است مطابق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخـاب شهرداران از طرف شورای اسلامی شهر تبریز به تصویب رسیده که به موجب آن تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیت‌های شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده وضع عوارض محلی جدید تجویز شده است.
ثانیاً: آرای متعددی از سوی هیأت عمومی و هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه مورد شکایت شاکی در پرونده حاضر اصدار یافته و طی آن مصوبات شوراهای اسلامی شهرها در آن موارد مغایر قانون تشخیص نشده است از جمله آرای شماره ۳۵۰ ـ ۱۳۹۶/۱۲/۲۷، ۳۱۱ و ۳۱۰ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۱۷، ۲۲۴ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۹، ۲۳۱ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۹ هیأت تخصصی و دادنامه‌های شماره ۵۸۷ ـ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵، ۱۹۹ ـ ۱۳۹۰/۵/۱۰، ۷۸۶ ـ ۱۳۹۶/۸/۹ و ۲۸۲ الی ۲۸۴ ـ ۱۳۹۸/۲/۲۴ هیأت عمومی که در اجرای ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اصدار یافته و طی آن آرای ۱۳۵۶ الی ۱۳۵۹ ـ ۱۳۹۷/۱۲/۱۷ نقض شده و در نهایت طی آرای مزبور مصوبات شوراهای اسلامی شهرها که ناظر بر تجویز عوارض احداث بنای همراه با تخلفات ساختمانی بعد از جریمه کمیسیون ماده صد قانون شهرداری می‌باشد منطبق با قانون تشخیص شده است.
ثالثاً: در مورد ماده ۲۴ از تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز مصوب این شورا برای اجرا در سال ۱۳۹۸ که قسمت‌هایی از آن مورد ایراد و شکایت شاکی از حیث تعیین عوارض تغییر کاربری قرار گرفته است، به عرض می‌رساند: مطابق بند ۲۴ـ۴ ماده‌های مذکور اگر مالک از پرداخت عوارض این ماده خودداری نموده و درخواست تبدیل کاربری جدید به کاربری قبلی را داشته باشد مراتب از سوی شهرداری به کمیسیون ماده ۵ برای اعاده به کاربری‌های قبلی ارجاع خواهد شد نتیجتاً مالک ملزم به پرداخت عوارض نخواهد شد. با توجه به مراتب معروضه تقاضای رد شکایت شاکی رادارد.»
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۷۰۷ ـ ۱۳۹۹/۴/۲۸ بند ۲۴ـ۵ـ۱ ماده ۲۴ تحت عنوان سهم استفاده از ارزش اقتصادی و مزایای کاربری‌های جدید بر اساس طرح‌های شهری مصوب شورای اسلامی شهر تبریز برای سال ۱۳۹۸ را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به قسمت (الف) بند ۱ـ۱۳ ماده ۱ و بند ۱۰ـ۱ـ۸ از ماده ۱۰ و ماده ۸ و بند ۲۴ـ۱ـ۲ ماده ۲۴ از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر تبریز در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۱۱/۱۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
۱ـ با توجه به اینکه به موجب رأی شماره ۱۳۸۱ ـ ۱۳۹۹/۱۰/۲ هیأت عمومی، بند ۱۰ـ۱ـ۸ ماده ۱۰ دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر تبریز در خصوص عوارض کسری حذف یا عدم تأمین پارکینگ از تاریخ تصویب ابطال شده است. موجبی برای رسیدگی دوباره به درخواست ابطال آن وجود ندارد.
۲ـ با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای کسری، حذف یا عدم تأمین پارکینگ در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شـده است، بنابراین بند ۱ـ۱۳ ماده ۱ مبنی بر هزینه تأمین پارکینگ مصوب شورای اسلامی شهر تبریز برای سال ۱۳۹۸ به دلایل مندرج در رأی شماره ۹۷ الی ۱۰۰ ـ ۱۳۹۲/۲/۱۶ و رأی شماره ۵۷۳ ـ ۱۳۹۶/۶/۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
۳ـ هرچند در بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی ذکر شده است، لکن طبق بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۰ به عنوان یک سیاست کلی، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی را در کاربری‌های مختلف مورد تاکید قرار داده و از سوی دیگر در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون گسترش فضای سبز شهرها و اصلاحیه‌های بعدی آن، عوارض فضای سبز شهری پیش‌بینی نشده است. بنابراین ماده ۸ مبنی بر بهای خدمات تأمین سرانه‌های فضای سبز شهری مصوب شورای اسلامی شهر تبریز برای سال ۱۳۹۸ مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
۴ـ هر چند طبق آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح‌های توسعه شهری و تغییر کاربری در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است لکن طبق ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان توسط کمیسیون مندرج در آن انجام می‌شود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذیربط قانونی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است، بنابراین اطلاق بند ۲۴ـ۱ـ۲ ماده ۲۴ مصوب شورای اسلامی شهر تبریز برای سال ۱۳۹۸ مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
۵ ـ با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای کسری فضای باز در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین بند ۱ـ۱۳ ماده ۱ و آن قسمت از بند ۱۰ـ۱ـ۸ ماده ۱۰ مبنی بر کسری فضای باز مصوب شورای اسلامی شهر تبریز برای سال ۱۳۹۸ به دلایل مندرج در رأی شماره ۱۵۲۹ ـ ۱۳۹۳/۹/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
محسن رفعتی - وکیل متخصص دعاوی ملکی
منبع : روزنامه رسمی کشورمطالب مرتبط
نمونه آرا دیوان عدالت اداری در رابطه با عطف ماسبق نشدن قانون
گروه وکلای داداندیش
